那么,为什么华盛顿对本周无法在新加坡举行的香格里拉对话会感到惊讶呢?
拜登政府试图解冻美中关系的努力遇到了重大障碍。
中国政府周一表示,已拒绝美国要求国防部长劳埃德·奥斯汀与中国国防部长李尚福会面的请求,此前北京曾多次表示,只要李仍处于美国制裁之下,就不会举行会晤。
过去六个月来,两国政府的高级军事官员之间没有直接沟通,而希望在新加坡香格里拉对话期间举行的会晤本应是开始修复关系的途径。与拜登总统上周在日本发表的美中关系将“很快”开始改善的声明相反,双方似乎一如既往地相距甚远。
上届政府于 2018 年针对中国购买俄罗斯武器对李实施了制裁。自今年早些时候他升任国防部长以来,这些问题已成为稳定双边关系的额外障碍。美国的立场是,制裁并没有在技术上禁止奥斯汀和李会面,因此没有必要取消他们,但这忽略了制裁激怒中国政府的真正原因。这是一个地位和被美国平等对待的问题,华盛顿坚持严格从合法性的角度来看待它,完全没有抓住重点。
对制裁的分歧反映出更大程度上未能理解中国政府如何看待世界以及它如何解释美国的行动。
Rohan Mukherjee 最近在《外交事务》上就他所谓的中国地位焦虑写道:“对于像中国这样的崛起中的大国来说,当一个既定的大国在不允许北京享有同样特权的情况下弯曲或违反国际规则时,就会产生一种无法容忍的不平等感。中国希望被承认与世界上最杰出的大国美国平起平坐。”
作为一个大国,中国政府希望得到它认为其地位所要求的尊重,而且它会对任何降级的暗示感到愤怒。美国对其一名部长的制裁是华盛顿给予不平等地位的一个小例子。在他们看来,对李的制裁是贬低,如果美国想改善关系,如果这是美国的行事方式,中国就不会打球。
美中关系中一个反复出现的问题是,中国认为美国所说的与它所做的之间存在巨大差距。华盛顿声称重视现状,但它对台湾采取的行动似乎削弱了现状。美国及其盟友声称,在美国实施明显旨在限制中国科技行业的出口管制的同时,他们并不寻求损害中国经济。
政府随后表示希望稳定关系,但随后又转而与七国集团伙伴达成公报,以最尖锐的措辞攻击中国,并指责中国采取美国及其盟友也采取的胁迫行为。
中国政府自然会将美国的政策视为遏制和“打压”中国的努力,因为这正是美国一直寻求做的事情。在这种情况下,即使有可能,修复关系也会变得更具挑战性。
拜登政府经常喜欢摆出对他国外交开放的姿态,同时让他国承担主动权。在与伊朗的谈判中,美国官员在过去两年的大部分时间里的标准路线是“球在他们的球场上”。政府对可能与朝鲜进行的会谈也说过同样的话。本周,美国官员在与中国有关的问题上重复了这一点。
这在国内给人的印象是,政府是通情达理的一方,愿意进行对话,但不会做出可能涉及政治风险的让步。如果没有持续的努力和至少承担一些风险,外交外联很少会成功,因此这种方法在所有情况下都毫无结果也就不足为奇了。
政府也非常顽固地拒绝提供任何制裁救济,无论多么微不足道,以促进外交进展。在他们看来,只有在对方让步后才能解除制裁。问题在于,对方固执己见,拒绝让步,而政府拒绝表现出可能结束僵局的那种灵活性。政府可以将缺乏进展归咎于对方政府,但现实是,美国选择停滞不前的外交,而不是做出任何可能导致互惠行动的善意姿态。
美国或许可以暂时容忍与伊朗和朝鲜的接触失败,但与中国的关系对两国和东亚的稳定来说都太重要了,不能一次漫无目的地漂流数月或数年。本届政府需要加倍努力,找到一种方式来照顾中国的担忧,以便我们的政府能够恢复高层官员之间定期、直接的沟通。这不会产生建设性的关系,但至少应该恢复最低限度的稳定关系。
这是衡量近年来美中关系处理得有多糟糕的一个衡量标准,这是我们现在可以实际预期的最好结果。
有针对性的制裁有时可能是适当的,但当它们成为必要外交接触的障碍时,为了促进美国的利益,它们应该被取消。在这种情况下,美方继续制裁李尚福,很难看出有什么好处,已经可以看出对美修复关系的阻碍。就个别制裁的目的而言,它们仍然只是实现其他目的的工具,而不是目的本身。
如果美国和中国错过在新加坡举行这次会议的机会,可能还需要六个月或一年的时间,另一场会议才会出现。不知道同时还会发生什么其他事件,我们的政府需要在下一次事件发生之前采取更好的危机管理措施。
美国和中国是世界上两个最强大的国家,他们有义务负责任地处理他们的关系,以维护国际和平与安全。管理这种关系的最低要求是保持我们两国政府之间的定期接触,而促成奥斯汀和李克强的会面将是其中的重要组成部分。